ارزیابی تأثیرات قوانین
ارزیابی تأثیرات قوانین (Regulatory Impact Assessment - RIA) به معنای ارزیابی سود و زیان حاصل از تصویب قوانین و مقررات است.
تاریخچه
کیفیت سیستم قانونگذاری و قوانین مصوب هر کشور ارتباط عمیقی با کیفیت روالهای طراحی قوانین دارد. قانونگذار ممکن است در حین طراحی سیاستها، قوانین یا هر نوع قاعده دیگر نتواند پیامدهای آن را به درستی تشخیص دهد و گاه دخالت در امور جامعه از طریق وضع قوانین هزینههایی ایجاد میکند که از منافع پیشبینی شده اولیه سبقت میگیرد. تبعات منفی حاصل از دخالتهای نابهجای حاکمیتها در زندگی شهروندان و چرخه کسبوکارها غالباً فشار مضاعفی بر اقشار محروم و آسیبپذیر وارد و خسارتهای هنگفتی برای جامعه ایجاد میکند.
ارزیابی تأثیرات قوانین میتواند دادههای مورد نیاز تصمیمگیران را برای چگونگی قانونگذاری در جهت دستیابی به اهداف سیاستگذاری عمومی فراهم کند. این امر در مواردی که هزینه حاصل از قوانین بیش از منافع آن است قانونگذاران را از دخالت بیجا برحذر میدارد، و در مواردی که مزایای قوانین به اشتباه نادیده انگاشته میشود آنها را برای قانونگذاران به شیوه صحیح به تصویر میکشد. فواید ارزیابی تأثیرات اقتصادی، اجتماعی و زیستمحیطی قوانین سبب شده است تا بسیاری از کشورهای جهان این شیوه از ارزیابی تأثیرات را در سیستم قانونگذاری خود الزامی کنند. این فعالیت را میتوان از جمله فعالیتهای سیاستگذاری شواهدمحور[۲] تلقی کرد.
غیر از ارزیابی تأثیرات قوانین، شاخههای علمی دیگری هم به ارزیابی تأثیرات قوانین و سیاستها مرتبط هستند. به عنوان نمونه ارزیابی راهبردی محیطزیستی از این جمله است.
فرآیندها
موضوع ارزیابی تأثیرات قوانین در نقاط مختلف جهان به گونههای مختلفی اجرا میشود، اما اغلب چارچوبهای مشترکی برای روالهای کلی این فعالیت دارند. به عنوان مثال، اتحادیه اروپا دو مرحله «ارزیابی تأثیرات» و «پایش و ارزیابی» را در چرخه قانونگذاری لحاظ کرده است.[۳] ارزیابی تأثیرات فرآیندی ماقبل قانونگذاری است که تخمین پیامدهای احتمالی قانون مذکور را دنبال میکند، اما ارزیابی اثربخشی قوانین یا مرور پس از پیادهسازی به بررسی و اندازهگیری پیامدهای واقعی قانون پس از وضع و اجرای آن میپردازد. البته باید دقت داشت که مقدمات انجام ارزیابی قوانین، باید از همان ابتدای طرح شدن قانون مورد توجه و آمادهسازی قرار گیرد تا پس از اجرای آن بتوان به شکل هدفمند به اندازهگیری شاخصهای تعیین شده از قبل پرداخت.
فرآیندهای متنوعی در کشورهای جهان برای ارزیابی تأثیرات قوانین ارائه شده است، اما همه این فرآیندها حداقل شامل این عناصر هستند: تعریف مسئله، اهداف، توصیف قانون پیشنهادی، شناسایی راهکارهای جایگزین، تحلیل مزایا و هزینهها، تعیین راهکار مرجح، و مشخص کردن چارچوب نظارت و ارزیابی. موفقیت این فرآیند نیازمند رعایت موارد زیر است:
- شروع شدن از نخستین مراحل طراحی قانون
- شفافسازی مسئله و مطلوبیتهای مورد انتظار
- شناسایی و ارزیابی تمام راهکارهای جایگزین (حتی راهکارهای بدون نیاز به قانونگذاری)
- تلاش برای ارزیابی همه هزینهها و مزایای مستقیم و غیرمستقیم
- ابتناء بر شواهد، دادهها و نظرات متخصصان
- تعامل مناسب با ذینفعان و انتشار نتایج
به عنوان مثال، برنامه قانونگذاری بهتر اتحادیه اروپا در حیطه ارزیابی تأثیرات، قانونگذاران را ملزم به پاسخگویی به این سوالات میکند[۳]:
- موضوع مسئله چیست و چرا این به یک مسئله تبدیل شده است؟
- چرا باید در این زمینه توسط حاکمیت اقدام شود؟
- دستیابی به چه هدفی باید مدنظر باشد؟
- گزینههای مختلف برای تحقق اهداف مذکور کدامند؟
- تأثیرات اقتصادی، اجتماعی و زیستمحیطی این گزینهها چه هستند و چه گروههایی از آن متأثر میشوند؟
- چگونه این گزینهها با یکدیگر مقایسه میشوند؟ (از منظر کارایی، بهرهوری و انسجام)
- ساختار نظارت و ارزیابیهای پس از وضع قانون چگونه است؟
برای بررسی پیامدهای قوانین یا مداخلات حاکمیتی پس از اجرای آن، سه نوع ارزیابی قابل تصور است:[۴]
- ارزیابی فرآیند : چه درسهایی میتوان از چگونگی پیادهسازی مداخله مذکور گرفت؟
- ارزیابی اثربخشی: مداخله مذکور چه تفاوتی را نسبت به حالت سابق ایجاد کرده است؟
- ارزیابی مطلوبیت حاصل از خرج پول : آیا بهرهگیری مداخله مذکور از منابع مناسب بوده است؟
ارزیابی تأثیرات قوانین بیشتر ذیل رویکرد ارزیابی هدفمحور جای میگیرد. ارزیابی هزینهها و منافع مستقیم حاصل از اجرای قانون به کمک روشهایی همچون تحلیل هزینه-فایده صورت میگیرد و در صورتی که قانون مذکور مرتبط با زمینه خاصی نظیر آموزش، بهداشت، بنگاهداری، قضا یا سایر موارد باشد، ارزیابی زمینهمحور نیز برای مورد مذکور انجام خواهد شد. باید توجه داشت که برای رعایت اصل تناسب[۵] تنها تعداد محدودی از این زمینهها در یک فعالیت ارزیابی تأثیرات قوانین مورد بررسی قرار میگیرند.
نهادهای مسئول
نهادهای ارزیابی تأثیرات قوانین در کشورهای مختلف بنا به نوع سیستم حاکمیتی در جایگاههای مختلفی قرار دارند. حالت رایج این است که نهاد مذکور در بدنه دولت جای گرفته و از بدنه کارشناسی وزارتخانههای مختلف استفاده کند، اما در برخی موارد این نهاد خارج از دولت و در بخشهایی نظیر مجلس قانونگذاری، قوه قضاییه یا نهادهای نظارتی عالیه استقرار پیدا کرده است. نگاشت نهادی مناسب در زمینه اصلاح و نظارت بر قانونگذاری یک موضوع چالشبرانگیز در کشورهای مختلف است و مراجعی همچون سازمان توسعه و همکاری اقتصادی مطالعات و توصیههای مختلفی در این زمینه داشتهاند.[۶]
کشورهای دارای سیستم ارزیابی تأثیرات قوانین دو دسته از مستندات خود را اغلب در دسترس عموم قرار میدهند. بخش نخست، راهنما و دستورالعملهای انجام ارزیابی تأثیرات قوانین است که مراحل انجام این فعالیت، وظایف واحدهای مختلف، قالبهای مورد استفاده و موارد دیگر را مشخص میکند. بخش دیگر مستندات، گزارشهای ارزیابی تأثیرات برای قوانین مصوب در کشورهاست که ضمیمه قوانین مذکور میشوند و عموماً در بایگانیهای مربوط به قانونگذاری قابل دسترسی است.
کارکردها
شکل روبهرو نشان میدهد که چگونه کاهش یا افزایش ویژگی مدنظر در جامعه هدف باید از قبل پیشبینی و سپس اندازهگیری شود. این تصویر وضعیت قانونی فرضی را نشان میدهد که برای کاهش یک ویژگی نامطلوب (شکل بالا) یا افزایش یک ویژگی مطلوب (شکل پایین) وضع شده است. خطوط مختلف در این نمودارها بیانگر این موارد هستند:
- Impact Assessment Baseline: پیشبینی وضعیت آتی در صورت عدم مداخله قانونگذار است.
- Evaluation Baseline: دادههایی است که در وضعیت عدم مداخله قانونگذار جمعآوری شده است.
- Expected Performance: پیشبینی وضعیت آتی در صورت مداخله قانونگذار است.
- Actual Performance: دادههایی است که در وضعیت مداخله قانونگذار جمعآوری شده است.
مراحل اجرایی
در اتحادیه اروپا انجام یک فعالیت ارزیابی تأثیرات قوانین به طور متوسط یک سال زمان میبرد.[۷] این فعالیت شامل چندین مرحله مختلف و نیازمند تأئید است، اما انجام این حجم گسترده از فعالیتها فقط هنگامی ضروری است که ایجاد تأثیرات قابل توجه در زمینههای اقتصادی، اجتماعی یا زیستمحیطی محتمل باشد. شیوه یکسانی برای انجام ارزیابی تأثیرات برای همه قوانین و طرحها وجود ندارد، بلکه بر اساس موضوع مدنظر، دادههای در دسترس و سایر نیازمندیها روش مربوطه انتخاب میشود. همچنین برای دریافت راهنماییهای لازم هر کدام از دپارتمانها یا وزارتخانههای اتحادیه اروپا کارشناسانی را برای بررسی زمینههای مربوط به خود در اختیار قانونگذار میگذارند.
روشهای مختلفی برای مقایسه میان گزینههای مختلف قانونگذاری در رابطه با یک موضوع وجود دارد. اغلب این روشها نظیر تحلیل هزینه-فایده، تحلیل چندمعیاره،[۸] تحلیل کمینه هزینه[۹] و موارد دیگر به دنبال تبدیل کردن مزایا و مضرات هر گزینه به مقادیر مالی هستند، اما ممکن است در زمینههایی همچون ارزیابی تأثیرات توزیعی[۱۰] (میزان تأثیرات بر گروهها و اقشار مختلف) یا موضوعات کیفی دچار چالشهایی شوند. در این روشها هزینهها و فواید هر قانون در دستههای مختلفی همچون تبعات مستقیم، تبعات غیرمستقیم، هزینههای اعمال قانون و منافع نهایی باید مورد سنجش قرار گیرد. در کنار این موارد، میزان تأثیرگذاری هر یک از گزینههای قانونگذاری بر اهداف مدنظر باید مشخص شود.
ارتباط با فاوا
نمونههای قوانین
برای ارزیابی تأثیرات قوانین در حوزه فاوا، طی این پژوهش نمونههایی از ارزیابیهای صورت گرفته توسط برخی نهادهای قانونگذار و تنظیمگر مورد بررسی قرار گرفت. به عنوان مثال، پارلمان اروپا در سالهای اخیر قوانین مختلفی در حوزه فاوا تصویب کرده است که از آن جمله میتوان مقررات عمومی حفاظت از دادهها را نام برد، اما بررسی اجمالی ضمائم ارزیابی تأثیرات این گونه قوانین تفاوت خاصی میان حوزه فاوا و غیرفاوا را آشکار نکرد.[۱۱]
نهادهای مرتبط
آفکام به عنوان نهاد تنظیمگری رسانه و ارتباطات انگستان دستورالعملهای اختصاصی خود را برای ارزیابی تأثیرات در این حوزه منتشر کرده است، اما به نظر نمیرسد گامهای اصلی آن متفاوت از سایر حوزهها باشد. در امریکا نیز دفتر تحلیل و اقتصاد کمیسیون ارتباطات فدرال وظیفه ارزیابی تأثیرات قوانین مرتبط را بر عهده دارد، اما چارچوب خاصی برای این کار به صورت عمومی منتشر نکرده است. در کنار این موارد، اتحادیه بینالمللی مخابرات نیز در گزارشی به ارزیابی تأثیرات قوانین فاوا پرداخته و علاوه بر مرور تجربیات کشورهای مختلف در این حوزه، روالی را برای این موضوع ارائه کرده است که با چارچوبهای کلی ارزیابی تأثیرات تفاوت چندانی ندارد. بنابراین این گونه میتوان جمعبندی کرد که قوانین مرتبط با حوزه فناوری اطلاعات نیز مشابه سایر قوانین مورد ارزیابی تأثیرات قرار میگیرند، هر چند که افزایش تجربه نهادهای مربوطه نقش مهمی در بهبود کیفیت انجام این فعالیت ایفا میکند
ارزیابی تأثیرات بر فاوا
از جمله زمینههای ارزیابی در ارزیابی تأثیرات قوانین اتحادیه اروپا، ارزیابی تأثیرات بر فاوا است که ملاحظات فناوری اطلاعات مرتبط با یک قانون را بررسی میکند. این مفهوم را نباید با ارزیابی تأثیرات دیجیتالی که استفاده از فاوا را برای گردآوری دادهها دخیل میکند، اشتباه گرفت.
پیوندهای مرتبط
- ارزیابی تأثیرات قوانین در اتحادیه اروپا
- بایگانی ضمائم ارزیابی تأثیرات قوانین تصویب شده در اتحادیه اروپا
پانویسها
- ↑ Promoting inclusive growth through better regulation: the role of regulatory impact assessment, OECD Regulatory Policy Working Papers, 2016
- ↑ Evidence-based policy making
- ↑ ۳٫۰ ۳٫۱ ۳٫۲ ۳٫۳ Better Regulation Guidelines, European Commission, 2021
- ↑ HM Treasury, Magenta Book, 2020
- ↑ Proportionality Principle
- ↑ OECD Regulatory Policy Outlook, 2018
- ↑ Better regulation Toolbox, European Commission, 2017
- ↑ Multi criteria Analysis (MCA)
- ↑ Least Cost Analysis
- ↑ Distributional Impact Assessment (DIA)
- ↑ COMMISSION STAFF WORKING PAPER IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Regulation of the European Parliament and of the Council on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data (Gene,” European Parliament, Directorate-General for Justice and Consumers, 2012. https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/detail?ref=SEC(2012)72 (accessed Aug. 31, 2021).